Nok en gang svikter regjeringen i forhold til EØS handlingsrommet
Regjeringen tolker EØS regler for restriktivt. Ved hjelp av Borgarting Lagmannsrett åpner nå LO handlingsrommet.
Nå er det opp til norske politikere å kreve arbeidstillatelser for folk som kommer hit uansett hvor kort oppholdet er.
LO, Norsk Flygerforbund og Norsk Kabinforening, fikk full støtte i at i regjeringen har feiltolket grenseforordningen og uriktig lagt til grunn at Norge var forpliktet til å legge til rette for at det skulle kunne ansettes andre enn EØS borgere på norske fly. mm
Vi kan for eksksempel fortsatt bestemme at det ikke skal kunne ansettes personell fra Tailand på norske fly. Dette beviser nok en gang at det er et stort handlingsrom innen EØS avtalen. Vi må bare utforme tiltakene slik at de ikke kolliderer med EØS retten. Vi vet at arbeidsgiverne ønsker billig arbeidskraft. Og vi vet at regjeingen ømsker å støtte arbeidsgiversiden. Dette viser nok en gang at en kampe mot EØS talen for å gi den skylden for elendigheten blir helt feil. Kampen må stå mot regjeirngn som ikke vil utnytte det handlingsrommet som EØS avatlen gir.
Fri fagbevegelse ArendalsukaNok en gang svikter regjeringen i forhold til EØS handlingsrommet
DOM
Avsagt: Saksnr.: Dommere:
03.12.2018 17-085590ASD-BORG/01
Lagdommer Lagdommer Ekstraordinær lagdommer
BORGARTING LAGMANNSRETT
Vincent Galtung Michael Reiertsen Peter Christian Meyer
Ankende part Ankende part
Ankende part
Ankemotpart
Landsorganisasjonen i Norge Norsk Flygerforbund
Norsk Kabinforening
Staten v/Justis- og beredskapsdepartementet
Advokat Imran Haider Advokat Katrine Hellum- Lilleengen
Advokat Katrine Hellum- Lilleengen
Advokat Ingrid Skog Hauge
Ingen begrensninger i adgangen til offentlig gjengivelse
Saken gjelder gyldigheten av endring i utlendingsforskriften § 1-1 som fastsetter unntak fra utlendingslovens krav om oppholdstillatelse. Endringen innfører unntak for utenlandsk flypersonell på norskregistrert luftfartøy og ble vedtatt ved forskrift 17. juni 2016 nr. 712 om endringer i utlendingsforskriften (luftfart), og trådte i kraft 1. juli 2016.
Sakens bakgrunn
Utlendingsloven § 55 første ledd, som har hatt samme ordlyd siden lovens vedtakelse 15. mai 2008 og ikrafttredelse 1. januar 2010, lyder:
En utlending som akter å ta arbeid mot eller uten vederlag, eller som vil drive ervervsvirksomhet i riket, må ha oppholdstillatelse som gir rett til å ta arbeid eller drive ervervsvirksomhet, med mindre annet fremgår i eller i medhold av loven.
Bestemmelsen gjelder ikke for EØS-borgere, jf. utlendingsloven § 112. Bestemmelsen gjelder heller ikke for nordiske borgere, jf. utlendingsloven § 5 første ledd første punktum. Etter utlendingsloven § 5 første ledd andre punktum kan Kongen videre i forskrift fastsette unntak fra kravet om oppholdstillatelse for andre utlendinger. Med hjemmel i denne bestemmelsen fastsatte utlendingsforskriften § 1-1 første ledd innledningen og bokstav h, før den aktuelle forskriftsendringen:
Følgende utlendinger som ikke har arbeidsgiver i riket, er unntatt fra kravet om oppholdstillatelse for arbeidsforhold av inntil tre måneders varighet:
…
h) personell på utenlandsk tog, luftfartøy, buss og lastebil i internasjonal trafikk,
Etter ordlyden gjaldt unntaket kun for personell på «utenlandsk» luftfartøy. Det er luftfartøyets registreringsland som er avgjørende for om fartøyet er å betrakte som norsk eller «utenlandsk». Utlendinger som var personell på norskregistrerte fly, måtte derfor ha oppholdstillatelse dersom de var å anse som omfattet av utlendingsloven § 55 første ledd.
Det er klart at utlendinger som arbeidet på norskregistrerte fly, og som kun fløy innenlandske ruter, trengte og trenger oppholdstillatelse i samsvar med hovedregelen i utlendingsloven § 55 første ledd.
Før omkring 2012 hadde det ikke blitt reist spørsmål om utlendinger som arbeidet på norskregistrerte fly, og som kun fløy interkontinentale (internasjonale) ruter med korte mellomlandinger og opphold i Norge i den forbindelse, trengte oppholdstillatelse. Spørsmålet hadde heller ikke aktualisert seg, da det på norskregistrerte fly i all hovedsak arbeidet norsk og nordisk flypersonell, samt i noen grad EØS-borgere. I forbindelse med at flyselskapet Norwegian Air Shuttle (Norwegian) ønsket å benytte utenlandsk flypersonell på sine norskregistrerte fly som fløy interkontinentale ruter med landing i Norge, aktualiserte spørsmålet seg. Det resulterte i at Arbeids- og sosialdepartementet 7. desember
– 2 – 17-085590ASD-BORG/01
2012 sendte ut et høringsnotat om en eventuell endring i utlendingsforskriften § 1-1 «slik at det ikke stilles krav om oppholdstillatelse for utenlandsk personell om bord på norskregistrert fly i internasjonal trafikk».
Begrunnelsen for at departementet vurderte å endre forskriften i 2012, var konkurransesituasjonen i luftfarten. Som det sentrale mothensynet pekte departementet på at norske lønns- og arbeidsvilkår for utenlandske arbeidstakere var sentralt i arbeidet mot sosial dumping. Bakgrunnen for høringen var i høringsnotatet gjengitt slik:
Det er hard konkurranse i luftfarten. Det betyr at også innenlandske selskaper søker nye områder for å styrke sin inntjeningsevne og økonomi. Dagens regelverk kan innebære en konkurranseulempe for norskregistrerte selskaper. Å endre regelverket kan øke norske flyselskapers mulighet til å få tilgang til markedet for langdistansetrafikk. Dette kan bidra til å sikre virksomhet i Norge, til å opprettholde et godt nasjonalt rutenett og at nordmenn får et større tilfang av reisealternativer.
På den annen side står kravet om norske lønns- og arbeidsvilkår for utenlandske arbeidstakere sentralt i arbeidet mot sosial dumping. Man kan ikke utelukke at en forskriftsendring kan få konsekvenser på lengre sikt. Vi vet ikke sikkert hvordan bruk av utenlandske piloter og kabinpersonell kan utvikle seg. Ved å åpne for bruk av utenlandsk personell uten krav om oppholdstillatelse, kan ordningen over tid utvides og dermed få effekt for norsk og skandinavisk flypersonell.
I høringsnotatet ble ikke forholdet til EUs rådsforordning nr. 526/2006 (grenseforordningen) drøftet. Forordningen innfører en fellesskapskodeks for personers grensepassering. I høringssvar 12. desember 2012 pekte imidlertid Justis- og beredskapsdepartementet på at det var praktisk å ha like regler for utenlandsk personell for de kortvarige oppholdene i Norge, uavhengig av om flyet var norsk- eller utenlandskregistrert. Justisdepartementet uttalte videre:
En endring i utlendingsforskriften § 1-1 synes nødvendig også for å klargjøre forholdet til grenseforordningen (EF. nr. 562/2006), som er inntatt i utlendingsforskriften vedlegg 9, jf. forskriften §4-1. Det vises til at dagens § 1-1 bokstav h), er egnet til å skape forvirring når den ses i sammenheng med reglene i grenseforordningen. I forordningens annex VII pkt. 2 gis det regler om at flymannskap kan reise inn i Norge under tjenesten og befinne seg i den samme kommunen i forbindelse med «stop-over» uten at det stilles krav om oppholdstillatelse. Her skilles det ikke på hvilket land selskapet er registrert i. Flymannskapet kan også reise til en annen flyplass i Norge og gå om bord i et fly der (jf. pkt. 2.1 c) uten krav om oppholdstillatelse.
Siden høringsbrevet ikke gjengir eller omhandler reglene som følger av grenseforordningen, bør Arbeidsdepartementet vurdere å gjøre eventuelle selskap som vurderer utflagging oppmerksomme på denne muligheten, i påvente av en endring i utlendingsforskriften § 1-1.
– 3 – 17-085590ASD-BORG/01
Regjeringen besluttet imidlertid ikke å endre utlendingsforskriften. I pressemelding 16. januar 2013 er det gjengitt at «[n]orske flyselskap kan dermed ikke bruke personell på asiatiske lønns- og arbeidsvilkår» I pressemeldingen redegjøres nærmere for beslutningens bakgrunn slik:
Flyselskapet Norwegian ønsket å fjerne kravet om oppholdstillatelse for utenlandsk personell fra land utenfor Europa på norskregistrerte fly i internasjonaltrafikk, og mener det vil gi dem likere konkurransevilkår med utenlandske flyselskap.
– Regjeringen er opptatt av å sikre gode konkurransevilkår for norsk næringsliv og har derfor vurdert Norwegians forslag. Vi har hatt en omfattende høringsrunde. Høringen har vist at eventuelle konsekvenser av å myke opp forskriften er svært usikre, sier arbeidsminister Anniken Huitfeldt.
– Regjeringen vil sikre arbeidstakernes vilkår og hindre sosial dumping. Gitt denne usikkerheten ønsker ikke vi at Norge skal være i forkant med noe som kan innbære at norske lønns- og arbeidsvilkår settes på spill, sier arbeidsministeren.
Pressemeldingen fremhevet videre at Samferdselsdepartementet ville sette i gang en utredning som belyser problemstillingene som følger av økt internasjonal konkurranse. Det ble samtidig pekt på at det er «behov for en grundig gjennomgang av problemstillinger rundt utlendingsforskriften».
I brev 25. juni 2015 til Justis- og beredskapsdepartementet varslet Norwegian søksmål mot staten. Det ble blant annet vist til Justisdepartementets høringsuttalelse fra 2012, og at Norwegian hadde et reelt behov for rettslig avklaring av om det kreves oppholdstillatelse for å ta arbeid for de aktiviteter som regnes opp i grenseforordningen vedlegg VII punkt 2.
I brev 25. juni 2015 ba Arbeids- og sosialdepartementet om en vurdering fra Justisdepartementets lovavdeling av «forholdet mellom utlendingsregelverket og grenseforordningen i Schengen-regelverket». I tolkningsuttalelse 6. juli 2015 konkluderte Lovavdelingen:
Det foreligger en motstrid mellom grenseforordningen vedlegg VII punkt 2.1 og utlendingsforskriften § 1-1 første ledd bokstav h, jf. utlendingsloven § 55 og § 23. Motstriden går ut på at utlendingsregelverket krever oppholdstillatelse i forbindelse med utenlandsk flypersonells arbeid på norske fly, også der oppholdet i Norge ligger innenfor grenseforordningen vedlegg VII punkt 2.1.
Omtrent på samme tid hadde Landsorganisasjonen i Norge (LO) møter med Utlendingsdirektoratet (UDI). I møtene ga UDI uttrykk for at det norske regelverket sannsynligvis krevde oppholdstillatelse for utenlandsk flypersonell på norskregistrerte fly, som fløy interkontinentale ruter, i forbindelse med mellomlanding og kortere opphold i Norge. UDI informerte samtidig om at man så langt ikke hadde mottatt søknader om oppholdstillatelser for slikt personell, men at man ville undersøke forholdene nærmere. I
– 4 – 17-085590ASD-BORG/01
brev 23. september 2015 fra UDI til LO opplyste UDI at Norwegian hadde gitt beskjed om at det på norskregistrerte fly bare ville benyttes mannskap fra EØS-området. UDI la derfor til grunn at det ikke var grunnlag for å følge opp med reaksjoner. LO anmeldte deretter Norwegian til politiet for ulovlig bruk av utenlandsk flypersonell.
I høringsbrev 14. mars 2016, med tilhørende høringsnotat, foreslår Arbeids- og sosialdepartementet å innføre endringen i utlendingsforskriften som de ankende parter hevder er ugyldig. Høringsbrevet angir bakgrunnen for forslaget slik:
Bakgrunnen for forslaget er at det eksisterer motstrid mellom reglene om grensepassering i grenseforordningen i Schengenregelverket og utlendingsforskriftens krav til hvem som trenger oppholdstillatelse for å arbeide på norske fly i internasjonal trafikk. Det er nødvendig å rydde denne uklarheten av veien, slik at det klart fremgår at Norge følger sine internasjonale forpliktelser. Denne høringen gjelder utelukkende presiseringen av reglene for grensepassering. Se vedlagte høringsnotat og vurdering fra Lovavdelingen i Justis- og beredskapsdepartementet.
Høringsbrevet presiserer videre at høringen hang sammen med en høring fra Samferdselsdepartementet om globalisering og økt konkurranse i sivil luftfart. Høringsfristen var satt til 2. mai 2016.
Arbeids- og sosialdepartementet mottok en rekke høringssvar, blant annet fra LO. I høringssvaret redegjør LO for hvorfor det etter deres syn ikke forelå motstrid mellom utlendingsforskriften § 1-1 første ledd bokstav h og grenseforordningen vedlegg VII punkt 2.1.
Politiet henla anmeldelsen fra LO 27. mars 2016 med følgende begrunnelse til LO i brev av samme dag:
Politiet har kommet til at det ikke er rimelig grunn til å undersøke om det foreligger straffbart forhold, og saken er derfor henlagt med henvisning til straffeprosessloven § 224 første ledd. I vurderingen er det hovedsakelig lagt vekt på den uklare rettstilstanden som har foreligget med hensyn til krav om oppholdstillatelse for å arbeide på norskregistrerte fly i internasjonal trafikk. Det vises til at det er motstrid mellom grenseforordningen vedlegg VII punkt 2.1 og utlendingsforskriften § 1-1 første ledd bokstav h, jfr. blant annet Lovavdelingens vurdering av 06.07.2015 (ref. 15/4836EO).
[…]
Politiet har også sett hen til at Arbeids- og sosialdepartementet 14.03.2016 sendte på høring et forslag om endring av utlendingsforskriften § 1-1- hvor det blant annet er vist til «behov for å klargjøre forholdet mellom reglene» og «behov for raskt å få presisert at retten til innreise og opphold etter grenseforordningen også omfatter flypersonell som arbeider på norske fly.»
– 5 – 17-085590ASD-BORG/01
Ved forskrift 17. juni 2016 nr. 712 om endringer i utlendingsforskriften (luftfart), som trådte i kraft 1. juli 2016, ble det vedtatt et nytt syvende ledd i utlendingsforskriften § 1-1 med følgende ordlyd:
Personell på luftfartøy i internasjonal trafikk har rett til opphold i Norge etter grenseforordningens regler om grensepassering og grensekontroll, jf. utlendingsforskriften § 4-1. Personell som benytter denne retten, er unntatt fra kravet om oppholdstillatelse.
Samtidig ble «utenlandsk … luftfartøy» fjernet fra opplistingen i utlendingsforskriften § 1- 1 første ledd bokstav h. Tilføyelsen i utlendingsforskriften § 1-1 syvende ledd står i dag som åttende ledd.
Det er enighet mellom partene om at den eneste bakgrunnen for forskriftsendringen var oppfatningen om at det forelå motstrid mellom utlendingsregelverket og grenseforordningen, slik som konkludert med av Justisdepartementets lovavdeling.
LO, Norsk Flygerforbund og Norsk Kabinforening tok 29. juni 2016 ut stevning mot staten ved Arbeids- og sosialdepartementet med krav om at forskriftsendringen var ugyldig. Staten tok til motmæle. Partsbenevnelsen på statens side er senere endret til staten ved Justis- og beredskapsdepartementet.
Oslo tingrett avsa 23. februar 2017 dom med slik slutning:
1. Staten v/ Justis- og beredskapsdepartementet frifinnes.
2. Landsorganisasjonen i Norge, Norsk flygerforbund og Norsk kabinforening
plikter å betale sakens omkostninger til Staten v/ Justis- og beredskapsdepartementet med 140.000 – etthundreogførtitusen – kroner.
Landsorganisasjonen i Norge, Norsk Flygerforbund og Norsk Kabinforening har anket dommen til Borgarting lagmannsrett. Ankeforhandling ble holdt 23.–25. oktober 2018 i Borgarting lagmannsrett. Om bevisføringen vises til rettsboken.
De ankende parter, Landsorganisasjonen i Norge, Norsk Flygerforbund og Norsk Kabinforening, har i korte trekk anført:
Tingrettens dom er uriktig.
Det er enighet mellom partene om at grenseforordningen ikke er til hinder for å kreve arbeidstillatelse ved ansettelsen. Det er også enighet mellom partene om at grenseforordningen ikke er til hinder for å kreve arbeidstillatelse dersom flyet hadde vært ansett som statens territorium når det var i internasjonal trafikk. En «fra det mer til det
– 6 – 17-085590ASD-BORG/01
mindre slutning» tilsier da at grenseforordningen heller ikke er til hinder for å kreve arbeidstillatelse for utenlandsk flypersonell som flyr interkontinentale ruter på norskregistrerte fly i forbindelse med mellomlanding og kortere opphold («stop-over») i Norge.
Ordlyden i grenseforordningen artikkel 5, jf. artikkel 19, jf. vedlegg VII punkt 2.1 og artikkel 7 nr. 3 a, forbyr ikke at det kreves oppholdstillatelse i slike tilfeller. Grenseforordningen vedlegg VII punkt 2 gjør bare unntak fra eventuelle krav om å vise slike og andre dokumenter ved grensekontroll. Grenseforordningens formål tilsier ikke at det er forbudt å kreve oppholdstillatelse. Det foreligger ingen retningsgivende praksis fra EF-domstolen. Chicago-konvensjonen fra 1944 er heller ikke til hinder for at det stilles krav om slik arbeids- og eller oppholdstillatelse. I andre europeiske land, herunder Tyskland, Spania, Danmark, Finland og Belgia, kreves slik oppholds- og arbeidstillatelse.
Forskriftsendringen er ugyldig fordi den bygger på feil forståelse av grenseforordningen, fordi endringen ikke er tilstrekkelig utredet og fordi departementet feilinformerte i høringsrunden, jf. forvaltningsloven § 37.
Høringen informerte ikke om andre alternativer til forskriftsendringen. Den informerte heller ikke om praksis i andre land. Det burde vært opplyst at Norge står fritt til å regulere spørsmålet om oppholdstillatelse knyttet til norskregistrerte fly.
Departementet var oppmerksom på den uriktige forståelsen av grenseforordningen, blant annet gjennom LOs høringsuttalelse. Andre alternativer til forskriftsendringen ble heller ikke utredet. Høringsinstansene har derfor bare fått uttale seg om norske myndigheter burde endre forskriften på grunn av den anføre motstriden med grenseforordningen. Høringen undergraver den demokratiske prosessen.
Feilene har virket inn på forskriftsendringen, jf. forvaltningsloven § 41. De fører hver for seg og samlet til at forskriftsendringen er ugyldig. Det er tilstrekkelig at det foreligger en rimelig mulighet for at feilen har virket inn. Det er på det rene at den feilaktige forståelsen av grenseforordningen har virket inn på forskriftsvedtaket.
Landsorganisasjonen i Norge, Norsk Flygerforbund og Norsk Kabinforening har nedlagt følgende påstand:
1. Forskrift om endringer i utlendingsforskriften (luftfart) datert 17.6.2016 § 1-1, syvende ledd er ugyldig.
2. Staten v/Justis- og beredskapsdepartementet dømmes innen to uker å betale sakens omkostninger for tingretten og lagmannsretten.
– 7 – 17-085590ASD-BORG/01
Ankemotparten, staten v/Justis- og beredskapsdepartementet, har i korte trekk anført: Tingrettens dom er riktig.
Etter forskriftsendringen er rettstilstanden klar: Utlendingsforskriften § 1-1 unntar, uavhengig av flyets registreringsland, alt utenlandsk flypersonell fra krav om oppholdstillatelse i forbindelse med mellomlanding og kortere opphold i Norge.
Forskriftsendringen er ikke ugyldig. Det foreligger ikke personelle eller materielle kompetansemangler. Det skal svært mye til for at saksbehandlingsfeil tillegges ugyldighetsvirkning i relasjon til en forskrift. Det foreligger uansett ikke saksbehandlingsfeil i form av manglende utredning. Forvaltningen har et vidt spillerom vedrørende hvordan en høring skal innrettes. Det ble gjennomført en grundig høring. Det var ingen saksbehandlingsfeil at alternativer til forskriftsendringen ikke ble foreslått. Og selv om kravene i forvaltningsloven § 37 eventuelt ikke er oppfylt, er ikke feilen så vesentlig at den kan føre til ugyldighet, jf. forvaltningsloven § 41. Eventuelle manglende undersøkelser eller unøyaktigheter knyttet til praksis i andre land, har uansett ikke virket inn på forskriftens innhold.
Selv om lagmannsretten skulle være uenig i departementets vurdering av om det forelå motstrid mellom den tidligere utlendingslovgivningen og grenseforordningen, er ikke forskriften ugyldig. Forskriften var i så fall overflødig, men ikke ugyldig. Departementet foretok en grundig vurdering av den rettslige situasjonen. Etter forskriftsendringen er rettstilstanden klar.
Forskriftsvedtaket er under enhver omstendighet ikke ugyldig på grunn av at vedtaket eventuelt er basert på feil faktum. Det er eventuelt tale om feil forståelse av rettsregler. Det er imidlertid nærliggende å sammenligne med faktiske prognoser. Forskriften kan bare være ugyldig dersom den rettslige forståelsen var uforsvarlig.
Det forelå motstrid mellom grenseforordningen og den norske utlendingslovgivningen. Forordningen vedlegg VII punkt 2.1 etablerer en ubetinget innreiserett for flypersonell, uavhengig av flyets registreringsland. Det fulgte av tidligere utlendingsforskrift § 1-1, jf. utlendingsloven § 55, at Norge stilte krav om oppholdstillatelse ved mellomlanding og kortere opphold for utenlandsk personell som var i tjeneste på norskregistrerte fly. Dette var i motstrid med grenseforordningen vedlegg VII punkt 2.1. Motstriden ble fjernet ved forskriftsendringen.
Staten v/Justis- og beredskapsdepartementet har nedlagt følgende påstand: 1. Anken forkastes.
– 8 – 17-085590ASD-BORG/01
2. Staten v/Justis- og beredskapsdepartementet tilkjennes sakskostnader for lagmannsretten.
Lagmannsretten har kommet til at anken må forkastes, men med en annen begrunnelse enn tingretten.
Etter lagmannsretten syn forelå det ikke direkte motstrid mellom grenseforordningen vedlegg VII punkt 2.1 og den norske utlendingslovgivningen. Det innebærer at lagmannsretten mener Lovavdelingens uttalelse ikke gir uttrykk for en riktig rettslig forståelse av hva som følger av grenseforordningen vedlegg VII punkt 2.1. Forskriftsendringen er imidlertid ikke av den grunn ugyldig.
Endringen i utlendingsforskriften § 1-1 ble vedtatt av Kongen med hjemmel i utlendingsloven § 5 andre ledd andre punktum. Den lider ikke av personelle eller materielle kompetansemangler.
De ankende parter hevder at forskriftsendringen er ugyldig på grunn av saksbehandlingsfeil. For det første fordi det feilaktig ble lagt til grunn at det forelå motstrid mellom utlendingsregelverket og grenseforordningen. Feilen anføres primært å knytte seg til feil forståelse av grenseforordningen. Det hevdes at forordningen ikke forbyr medlemslandene å kreve oppholds- og/eller arbeidstillatelse for utenlandsk flypersonell som arbeider på nasjonalt registrerte fly ved mellomlanding og kortere opphold i forbindelse med interkontinentale flyvninger. For det andre anføres at forskriftsendringen er ugyldig fordi den ikke ble utredet «så godt som mulig» og fordi det ble gitt feil informasjon i høringsrunden, jf. forvaltningsloven § 37. Lagmannsretten forstår anførselen til primært å rette seg mot manglende utredning om grenseforordningens rekkevidde, herunder rekkevidden av statens handlingsrom, men også til at alternativer og praksis i andre land ikke ble tilstrekkelig utredet eller informert om. Det gjøres videre gjeldende at feilene i tilstrekkelig grad har virket inn på forskriftsvedtaket, både hver for seg og samlet.
Saksbehandlingsfeil kan medføre at forskriftsvedtak er ugyldige. Det fremgår ikke uttrykkelig av forvaltningsloven § 41, som etter sin ordlyd bare forutsetter at «enkeltvedtak» kan være ugyldige på grunn av saksbehandlingsfeil. Prinsippene som ligger til grunn for § 41 kan imidlertid gi veiledning også ved vurderingen av om forskrifter er ugyldige på grunn av saksbehandlingsfeil ved «behandlingsmåten», og i prinsippet også feil ved at forskriftsvedtaket bygger på uriktige faktiske eller rettslige forutsetninger, jf. for eksempel Arvid Frihagen, Forvaltningsrett Bind III 4. utg. (1992) side 247.
Det er imidlertid vesentlige forskjeller mellom enkeltvedtak og forskrifter. Både enkeltvedtak og forskrifter er vedtak etter forvaltningsloven – de er avgjørelser som treffes under utøving av offentlig myndighet, jf. forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav a. Enkeltvedtak er imidlertid konkret bestemmende for rettigheter eller plikter til en eller flere
– 9 – 17-085590ASD-BORG/01
bestemte personer, jf. forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav b. Forskrifter er derimot generelt bestemmende for rettigheter eller plikter til et ubestemt antall eller en ubestemt krets av personer, jf. forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav c. Det medfører at både kravene til saksbehandlingen og hva som skal regnes som saksbehandlingsfeil er ulike for enkeltvedtak og forskrifter. Det illustreres i sin enkleste form ved at det er fastsatt ulike krav til saksbehandlingen i forvaltningsloven for enkeltvedtak (kapittel IV til VI) og forskrifter (kapittel VII).
Det at forskriftene fastsetter generelle regler, på lignende vis som lovvedtak, gjør at den nærmere saksbehandlingen, herunder kravene i forvaltningsloven § 37, innen vide rammer må bero på et politisk – og ikke rettslig overprøvbart – skjønn, slik også for eksempel Jan Frithjof Bernt, Rettsstat eller forskriftsstat, inntatt i Festskrift til Inge Lorange Backer (2016), side 66–86 fremhever på side 69. Det medfører også at terskelen for når enkeltvedtak og forskrifter kan kjennes ugyldige av domstolene på grunn av saksbehandlingsfeil, er ulik. Det henger ikke minst sammen med at det å kjenne en forskrift ugyldig, har virkninger for en ubestemt krets av personer som ikke er part i saken for domstolene, jf. for eksempel Torstein Eckhoff og Eivind Smith, Forvaltningsrett 10. utg. (2014) på side 580 og 584.
Når det gjelder spørsmålet om hvilken betydning det skal ha at departementet eventuelt la til grunn feil forståelse av grenseforordningen, har det mellom partene vært uenighet om det er mest nærliggende å betrakte det som feil forståelse av faktum eller av rettsregler. Lagmannsretten anser det mest naturlig å se det under synsvinkelen feil forståelse av rettsregler. Feil forståelse av rettsregler kan imidlertid ha likhetstrekk med at forvaltningen legger et uriktig faktum til grunn. Rettspraksis og den alminnelige rettslige forståelsen av når og hvordan feil faktum eventuelt skal få betydning for forskrifters gyldighet, kan derfor tenkes å ha overføringsverdi til når feil forståelse av rettsregler kan få betydning for forskrifters gyldighet.
I dette tilfellet er det eventuelt tale om feil forståelse av internasjonale regler – nærmere bestemt rekkevidden av EUs grenseforordning, som er en del av Schengenregelverket. Som lagmannsretten kommer tilbake til nedenfor, forelå det ingen autoritative rettskildefaktorer som entydig ga uttrykk for hva som var riktig rettslig forståelse av grenseforordningen i spørsmålet som er omtvistet i vår sak. Tolkningen av rettsregelen kan da ha likhetstrekk med prognoser eller hypoteser om faktum. Ved vurderingen av om feilaktige prognoser og hypoteser om faktum kan medføre at forskrifter er ugyldige, har det i den juridiske teorien blitt hevdet at disse bare kan anses som saksbehandlingsfeil, som etter sin art kan føre til ugyldighet, dersom prognosen var uforsvarlig, jf. for eksempel Eckhoff/Smith, sitert over, på side 469. På samme vis kan en forskrift som bygger på feil forståelse av internasjonale regler, i alle fall etter den alminnelige norske lære om ugyldighet av forskrifter, bare være ugyldig dersom forståelsen av de internasjonale reglene var uforsvarlig. Det er en slik form for ugyldighet vi står overfor i denne saken –
– 10 – 17-085590ASD-BORG/01
ikke ugyldighet som følge av for eksempel reglene om motstrid i menneskerettsloven § 3 eller EØS-loven § 2.
Både når det gjelder anførselen om at forskriftsendringen bygger på feil forståelse av grenseforordningen, og at forskriftsendringen er mangelfullt utredet, tar lagmannsretten utgangspunkt i at det rettslige forholdet mellom utlendingslovgivningen og grenseforordningen vedlegg VII punkt 2.1, før forskriftsendringen, var usikkert. Ulike rettslige aktører hevdet ulike rettslige standpunkt. Det var på den ene siden uklart om utlendingslovgivningen faktisk krevde oppholdstillatelse for utenlandsk flypersonell fra tredjeland (ikke fra Norden eller EØS-borgere) som jobbet på norskregistrerte fly, ved mellomlanding og kortere opphold i Norge, i forbindelse med interkontinentale flyvninger. I det følgende er det slikt flypersonell, som ikke er fra Norden eller er EØS-borgere, og som jobber på norskregistrerte fly som flyr interkontinentale ruter, som lagmannsretten omtaler som utenlandsk. På den annen side var det uklart om grenseforordningen vedlegg VII punkt 2.1 ga en absolutt rett til innreise for slikt flypersonell, ved slike mellomlandinger og kortere opphold i forbindelse med interkontinentale flyvninger, og som medførte at nasjonalstatene ikke kunne stille krav om oppholds- og/eller arbeidstillatelse for slikt personell når de arbeidet på nasjonalt registrerte fly.
Usikkerheten vedrørende kravene etter den norske utlendingslovgivningen illustreres blant annet ved at UDI ikke hadde tatt stilling til om oppholdstillatelse var nødvendig og LOs politianmeldelse av Norwegian. Det forelå heller ingen avgjørende rettspraksis eller uttalelser i forarbeidene om forståelsen av kravene i utlendingsloven § 55 første ledd og utlendingsforskriften § 1-1 første ledd bokstav h for situasjonen som er relevant i vår sak.
Usikkerheten vedrørende grenseforordningens rekkevidde illustreres blant annet gjennom Justis- og beredskapsdepartementets høringsuttalelse 12. desember 2012 og ved at Arbeids- og sosialdepartementet anså det nødvendig å innhente en tolkningsuttalelse fra Justisdepartementets lovavdeling. Det forelå ikke, og foreligger heller ikke nå, avgjørende praksis fra EF-domstolen om grenseforordningens rekkevidde, for situasjonen som er relevant i vår sak. Lagmannsretten kan heller ikke se at grenseforordningens forarbeider direkte drøfter hvorvidt den forbyr nasjonalstatene å kreve oppholds- og/eller arbeidstillatelse for utenlandsk flypersonell på nasjonalt registrerte fly i situasjonen som er relevant i vår sak.
Norwegian hadde for sin del varslet staten om søksmål, for å få klarlagt den rettslige situasjonen. På den annen side politianmeldte LO Norwegian for brudd på utlendingslovgivningen. LO hevdet Norwegian benyttet utenlandsk flypersonell på sine norskregistrerte fly på interkontinentale flyvninger og at personellet arbeidet og oppholdt seg i Norge i kortere tidsrom uten å ha nødvendig oppholdstillatelse.
– 11 – 17-085590ASD-BORG/01
Dette var bakteppet for at Arbeids- og sosialdepartementet henvendte seg til Justisdepartementets lovavdeling for å få klarlagt hva som var det rettslige forholdet mellom utlendingslovgivningen og grenseforordningen.
Lovavdelingen foretar i tolkningsuttalelsen 6. juli 2015 en grundig og balansert drøftelse av om det forelå motstrid. Konklusjonen etterlater ingen tvil om at Lovavdelingen mente at det forelå motstrid mellom grenseforordningen vedlegg VII punkt 2.1 og utlendingsforskriften § 1-1 første ledd bokstav h, jf. utlendingsloven §§ 55 og 23. Dette fordi utlendingsregelverket krevde oppholdstillatelse i forbindelse med utenlandsk flypersonells arbeid på norskregistrerte fly, og at det ikke var i samsvar med grenseforordningen vedlegg VII punkt 2.1.
Basert på denne uttalelsen foreslo Arbeids- og sosialdepartementet i høringsbrevet og høringsnotatet 14. mars 2016 å oppheve motstriden gjennom å klargjøre i utlendingsforskriften § 1-1 at det er grenseforordningens regel som gjelder, slik som denne var forstått av Lovavdelingen.
Høringsfristen var satt til 2. mai 2016. Det innkom en rekke høringssvar. LO redegjorde blant annet grundig for hvorfor det etter deres syn ikke forelå motstrid mellom utlendingsregelverket og grenseforordningen. Regjeringen valgte likevel å følge opp forslaget i høringsbrevet og høringsnotatet. Endringen i utlendingsforskriften § 1-1 ble vedtatt 17. juni 2016 og trådte i kraft 1. juli 2016.
Selv om lagmannsretten er uenig i Lovavdelingens forståelse av grenseforordningens rekkevidde, kan forskriftsendringen, mot denne bakgrunn, ikke være ugyldig.
Det var reell rettslig usikkerhet vedrørende spørsmålet om motstrid mellom grenseforordningen og utlendingslovgivningen. I denne situasjonen gjorde Arbeids- og sosialdepartementet det som kunne gjøres, og det som departementene normalt gjør for å avklare slik rettslig usikkerhet – de henvendte seg til Justisdepartementets lovavdeling for å få en tolkningsuttalelse. Lovavdelingen foretok en grundig og balansert drøftelse av grenseforordningen. Tolkningen er klart forsvarlig. Forskriftsendringen bygger på denne tolkningen, og er vedtatt etter en grundig høringsrunde hvor det også kom motforestillinger mot Lovavdelingens tolkning. Lagmannsretten kan ikke se hvilken videre utredning departementet skulle ha foretatt i en slik situasjon. Det kunne kanskje ha vært gjort noe grundigere undersøkelser opp mot andre land. Men det var klart forsvarlig av departementet å stole på at Lovavdelingens uttalelse var riktig. Under enhver omstendighet avklarte forskriftsendringen en uklar rettslig situasjon. Det tilligger som det klare utgangspunkt et politisk skjønn å avgjøre hvordan en slik rettslig uklarhet skal avklares, i alle fall så lenge det er på det rene at denne avklaringen ikke vil stride mot internasjonale forpliktelser. At lagmannsretten er av en annen oppfatning av grenseforordningens rekkevidde, kan da ikke føre til at forskriftsendringen er ugyldig.
– 12 – 17-085590ASD-BORG/01
Det er etter dette strengt tatt ikke nødvendig for lagmannsretten å begrunne nærmere hvorfor det etter lagmannsrettens syn ikke forelå motstrid mellom grenseforordningen og utlendingslovgivningen. Partene har imidlertid brukt betydelig tid på å belyse spørsmålet under ankeforhandlingen, og både Lovavdelingen, departementet og tingretten fant at det forelå slik motstrid. Lagmannsretten redegjør derfor i det følgende for sitt syn.
Både Lovavdelingen og departementet la til grunn at grenseforordningen vedlegg VII punkt 2.1 etablerer en ubetinget innreiserett for flypersonell uavhengig av om de arbeider på nasjonalt registrerte fly eller ikke, og at det derfor ikke var adgang til å kreve oppholds- eller arbeidstillatelse i forbindelse med kortere opphold og mellomlandinger i Norge.
I danske versjon har grenseforordningen artikkel 19 overskrift «Specifikke regler for ind- og udrejsekontroll af bestemte personkategorier». Artikkelens første ledd og bokstav b fastsetter videre:
1. De specifikke regler, der er fastsat i bilag VII, finder anvendelse på kontrol av følgende kategorier af personer:
a. […]
b. flypiloter og andre besetningsmedlemmer c. […]
Den danske versjonen av grenseforordningen vedlegg («bilag») VII har overskriften «Særlige regler for bestemte personkategorier». Artikkelens andre ledd (nr. 2) lyder:
2. Flypiloter og andre besætningsmedlemmer
2.1 Uanset Artikel 5 kan indehavere af et pilotcertifikat eller et flybesætningsbevis,
som omhandlet i bilag 9 til konventionen av 7. december 1944 angående international civil luftfart, under udøvelsen af deres arbejde og på grundlag af disse dokumenter:
a) gå om bord eller fra borde i en lufthavn, hvor det mellemlandes, eller i en ankomstlufthavn på en medlemsstats område
b) rejse ind i den kommune, hvor den lufthavn, hvor der mellomlandes, eller ankomstlufthavnen er beliggende på en medlemsstats område
c) ved brug af et hvilket som helst transportmiddel tage til en lufthavn på en medlemsstats område for der at gå om bord i et fly med afgang fra denne lufthavn.
I alle andre tilfælde skal betingelsene i artikel 5, stk. 1, være opfyldt.
2.2 Artikel 6-13 finder anvendelse på kontrollen af flybesætningen. Flybesætningen
konrolleres så vidt mulig først. Kontrollen finder sted enten før passagerkontrollen eller på steder, der er specielt beregnet hertil. Uanset artikel 7 kan besætningsmedlemmer, som grændsekontrolpersonalet kender som led i sit arbejde, eventuelt blot underkastes stikprøvekontrol.
Lagmannsretten er enig med Lovavdelingen i, slik som også anført av staten under ankeforhandlingen, at ordlyden i grenseforordningen vedlegg VII punkt 2.1 isolert sett kan
– 13 – 17-085590ASD-BORG/01
tilsi at utenlandsk flypersonell, uavhengig av om de jobber på et nasjonalt eller utenlandsk registrert fly, ved interkontinentale flyvninger har rett til kortere opphold i ankomstlandet på den måten som beskrevet i bokstav a til c, og bare gjennom å vise pilotsertifikat eller flybesetningsbevis.
En slik tolkning av grenseforordningen vedlegg VII punkt 2.1 finner også noe støtte i EU- kommisjonens begrunnede forslag til forordning 26. mai 2004, hvor det i den danske versjonen side 28 redegjøres for flypersonells «rettigheder», som blant annet medfører
muligheden for i embeds medfør og på grundlag af deres pilotcertifikat eller flybesætningsbevis – dvs. uden at være i besiddelse af pas og visum – at rejse ind i den kommune, som lufthavnen henhører under, og alle lufthavne på en medlemsstats område.
Slik må også Chicago-konvensjonen av 1944 vedlegg 9 punkt 3.71 forstås.
Hverken Chicago-konvensjonen eller grenseforordningen forbyr imidlertid medlemslandene å kreve arbeidstillatelse for personer som jobber på nasjonalt registrerte fly som flyr interkontinentale ruter. Chicago-konvensjonen forbyr heller ikke medlemslandene å begrense adgangen til å jobbe på nasjonalt registrerte fly, som flyr interkontinentale ruter, til nasjonale borgere, og i grenseforordningens tilfelle EØS- borgere. Et slikt forbud ville gått langt utenfor både Chicago-konvensjonen og grenseforordningens formål.
Statens prosessfullmektig har for tingretten og for lagmannsretten erkjent at hverken grenseforordningen eller Chicago-konvensjonen forbyr medlemslandene å kreve oppholds- og eller arbeidstillatelse i forbindelse med ansettelsen. Lagmannsretten er enig i dette. Det anføres imidlertid at det ikke kan kreves arbeids- og/eller oppholdstillatelse i forbindelse med kortere mellomlandinger for utenlandsk personell som bare flyr interkontinentale ruter på nasjonalt registrerte fly, fordi det vil stride mot «retten» som følger av grenseforordningen vedlegg VII punkt 2.1
Lagmannsretten anser imidlertid en slik distinksjon som en ren regulerings-teknisk forskjell, som ikke kan få betydning for forståelsen av grenseforordningens rekkevidde. Når hverken grenseforordningen eller Chicago-konvensjonen regulerer i hvilken grad utenlandsk personell skal kunne arbeide på nasjonalt registrerte fly, kan ikke konvensjonen eller forordningen ha ment å si noe om hvordan nasjonalstatene skal regulere nettopp dette. Hvorvidt nasjonalstatene regulerer hvem som skal kunne arbeide på nasjonalt registrerte fly gjennom en arbeids- og eller oppholdstillatelse ved ansettelse, eller oppholds- eller arbeidstillatelse for kortere tidsrom i forbindelse med mellomlandinger, må derfor som det klare utgangspunkt være både grenseforordningen og Chicago-konvensjonen uvedkommende. Det sentrale etter både grenseforordningen og Chicago-konvensjonen blir da selve grensekontrollen, som ikke kan ikke være mer omfattende enn det som foreskrives
– 14 – 17-085590ASD-BORG/01
i grenseforordningen vedlegg VII punkt 2.1. Det innebærer at bare flypersonellets «pilotcertifikat» eller «flybesætningsbevis» kan kontrolleres. Om flypersonellet har arbeids- og/eller oppholdstillatelse, kan ikke kontrolleres i forbindelse med grensekontrollen. Slikt personell vil derfor i praksis ha en rett til innreise, også når de jobber på nasjonalt registrerte fly, i den forstand at de ikke trenger å påvise at de har eventuell arbeids- og eller oppholdstillatelse i forbindelse med grensekontrollen. Brudd på bestemmelser om arbeids- og eller oppholdstillatelser, kan imidlertid medføre andre rettslige konsekvenser, både for flyselskap og personell, uten hinder av grenseforordningen.
Den nærmere praktiseringen av reglene om oppholds- og eller arbeidstillatelse kan imidlertid ikke være slik at grenseforordningens forenklede regler om grensekontroll i praksis blir skadelidende. Det kan for eksempel tenkes å være tilfelle dersom det i forbindelse med hver enkelt mellomlanding må søkes om en midlertidig oppholdstillatelse. Dersom en slik midlertidig oppholdstillatelse innvilges i én søknadsprosess, men for flere kortvarige opphold over et lengre tidsrom, kan den imidlertid ikke være i strid med grenseforordningen vedlegg VII punkt 2.1. Det kan synes som om utlendingslovgivningen ikke åpner opp for en slik form for oppholdstillatelse, jf. utlendingsloven § 60. Det er imidlertid ikke nødvendig for lagmannsrettens å gå nærmere inn på dette, da forskriftsendringen under enhver omstendighet ikke er ugyldig.
Med lagmannsrettens syn på spørsmålet om forskriftens gyldighet, jf. over, er det heller ikke nødvendig å gå nærmere inn på om det ble lagt til grunn feil forståelse også av utlendingslovgivningen. Det var klart forsvarlig å legge til grunn at utlendingslovgivningen krevde oppholdstillatelse i forbindelse med mellomlandinger og kortere opphold for utenlandsk flypersonell som arbeidet på norskregistrert luftfartøy som fløy interkontinentale flyvninger.
Anken blir etter dette å forkaste.
Ankemotparten har vunnet saken fullt ut, og har som utgangspunkt krav på full erstatning for sine nødvendige og rimelige sakskostnader, jf. tvisteloven § 20-2 første ledd, jf. andre ledd, jf. § 20-5 første ledd. Staten har krevd sakskostnader erstattet med 118 900 kroner, som i sin helhet er salær til prosessfullmektigen. Kostnadene er rimelige og nødvendige. Selv om lagmannsretten er enig med de ankende parters forståelse av grenseforordningen, er det klart at forskriftsendringen ikke er ugyldig. Det var derfor ikke god grunn til å få saken prøvd fordi den var tvilsom, jf. tvisteloven § 20-2 tredje ledd bokstav a. Øvrige unntak i tvisteloven § 20-2 tredje ledd kommer heller ikke til anvendelse. Lagmannsretten finner at de ankende parter skal hefte solidarisk, jf. tvisteloven § 20-6 andre ledd.
Dommen er enstemmig.
– 15 – 17-085590ASD-BORG/01
SLUTNING
1. Anken forkastes
2. Landsorganisasjonen i Norge, Norsk Flygerforbund og Norsk Kabinforening
erstatter in solidum sakskostnadene til staten v/Justis- og beredskapsdepartementet med 118 900 – hundreogattentusennihundre – kroner innen 2 – to – uker fra dommens forkynnelse.
Vincent Galtung Peter Christian Meyer Michael Reiertsen
Dokument i samsvar med undertegnet original. Vigdis Flaat Sørra, signert elektronisk
– 16 – 17-085590ASD-BORG/01